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高质量建设岱山本岛产业新城的思考与建议

作者:   发布时间:2019/9/26 16:47:54   点击数量:8850

产业新城是工业化和城市化融合发展的创新模式,岱山本岛(以下简称本岛)作为县域主要产业承载区和城市规划区,将其建设成产业快速发展与城市功能完善相协调的高质量产业新城,是我县打造“湾区明珠·自贸港城”的有效途径。根据年度工作安排,县政协、县咨询委就高质量建设本岛产业新城开展了研究。

一、高质量建设本岛产业新城的定位

根据我县“湾区明珠·自贸港城”愿景和国土空间规划(初稿)、双峰新城规划、全面对接绿色石化产业规划,按照“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”方针,结合本岛实际,高质量建设本岛产业新城的定位是:石化经济区块链丰富、制造业服务业比较发达、城市服务功能完善、人口相对集聚、生态环境宜居的现代化产业新城,实现我县新型工业化和新型城市化的融合发展。

二、高质量建设本岛产业新城的优势和机遇

1.空间规模适中利于产业新城发挥集约效应。

本岛总面积126Km2(包括新增围垦用地),空间尺度与新加坡裕廊岛(65Km2)、香港岛+九龙(125Km2)相近。适宜的空间尺度,通过基础设施网络的共享、公用配套设施的集约利用等途径,可以实现城市建设和企业外部成本最低化,尤其在大尺度投资环境不良的条件下,本岛这种中小尺度投资环境相对优越的高地,对于大幅降低建设和投资成本具有明显的吸引力。从产业新城规划布局的角度来说,中小尺度空间也有利于实现资源节约利用、环境友好发展。

2.绿色石化基地将带动和丰富产业经济链。

自贸区政策的推动,对接大上海桥头堡战略位置的凸现,国家重大战略项目的落地,将为我县产业架构的深度调整优化带来新的机遇。本岛与鱼山岛一桥相连,具备天然的区位优势,借助浙石化的产业龙头地位,在产业延伸、配套服务、基础资源、政策引导等方面全盘谋划,本岛将成为配套服务绿色石化基地、承接石化产业链的首选地,实现两者优势互补、深度融合,不仅可以助力浙石化的高速发展,还能带动和丰富本岛产业经济链。2019425县政府与浙石化签署了合作协议,为本岛打造产业新城、发展石化产业经济链提供了有力的保障。

3.石化经济区块链将为加快人口集聚提供机遇。

产业发展与人口集聚是互为因果关系,随着绿色石化基地的形成,并依托其拓展的新材料产业、石化维保、现代物流、商贸服务、教育培训研究等产业,将新增大量的就业岗位和大规模的就业人口,为加快本岛人口集聚,实现以产引人、以人旺城提供了现实基础。据对制造、商贸、物流、生活服务、教育等产业和四线城市家庭人口中位数预测,绿色石化基地达产后,本岛将新增常住人口810万名左右。

4.交通组织实现本岛便捷开放格局。

秀山大桥、舟岱大桥的投运,使本岛的地理空间、交通格局发生根本性的优化,从离岛变为连岛,从相对封闭走向便捷开放,为建设产业新城消除了经济社会各要素高速畅流的瓶颈制约。随着北向沪舟大通道的规划立项和建设,使本岛与上海的时空从过去的交通末端一举飞跃到融入长三角、对接大上海的桥头堡,将加快本岛的城市和土地、岸线、人文景观等资源高质量开发的进程,并进一步推进油气产业链的聚集。

5.城市承载能力和服务功能得到较快提升。

我县持续加大本岛人口和产业的承载能力建设力度,对城市配套设施和服务实行全方位投入,实施城市建成区扩展,城乡环境综合整治,完成大陆引水二期,电力和污水处理扩容,网络和智慧城市建设,形成本岛二十分钟公共交通圈,教卫服务提质扩量,日达广场、开元、丽都等服务场所投运,餐饮、文娱、小零售业态较丰富,已基本形成可为产业新城配套的城市综合服务体系。

三、高质量建设本岛产业新城的短板和挑战

(一)“大桥陷阱”极易产生,面临资源外溢风险。

“高铁陷阱”表明,高铁经过的中心城市对周边沿线县级小城市的资源虹吸不断增强,加速了小城市经济社会资源向中心城市逃逸。因此我县的“大桥时代”也是一把双刃剑,在便捷交通和要素流通、优化本岛投资和人居环境的同时,也极易产生“大桥陷阱”,舟山市区将虹吸本岛的人口、消费和资本。随着舟岱两地往来的方便,更多的经济条件较好群体有可能将会选择工作在本岛、生活在市区方式,各类市场消费会流向业态更丰富的市区,资本和实体经济也会趋向环境更好、商机更多的市区及学校生源外流。交通组织的便捷化也会带来企业生产经营管理的便捷化,大型企业可能会把注册地和本部放在市区,而把本岛仅作为生产车间和仓储物流地。因此必须深入预警和对策“大桥陷阱”现象。

(二)石化经济区块链拓展有限,产业“上流附吸”现象亟待突破。

尽管我县把石化产业链作为招商引资的重中之重,但目前石化经济区块链的拓展和新材料产业园区的企业落户情况不容乐观,落户的只有几家,另一些项目尚在洽谈中,离通过发展石化经济区块链来支撑产业新城建设的预期目标还有很大差距。同时,市和区油品产业链的同质化定位及行政级差的存在,使市和区对我县石化产业的“上流附吸”态势日益趋重,“围堵”现象明显,一些我县最先接洽、且有落户意向的关联项目被截留在舟山本岛。

(三)政策窗口趋向紧缩,要素保障短缺依然。

本岛的产业与自贸区关联度较弱,空间也相对分离,国家用海、环保、建设融资等政策趋于严格,专业人才依然紧缺,都对本岛高质量建设产业新城形成制约。国家出台围填海严控政策,非国家重点项目一律不得围填海,由于多种原因本岛北部大围垦遭停,腹地较小的本岛制约了产业大规模发展,企业准入门槛也将逐步提高。省委省政府《关于开展防范化解地方政府隐形债务风险专项行动的实施方案》对地方政府融资平台公司的资产注入、预期储备土地收入偿债、PPP、政府购买服务等行为规定十分严格,这对我县建设城市公共产品、提升城市档次带来较大影响。宁波至本岛几座大桥解决了交通不便问题,但没有从根本上解决物流成本高问题,据测算疏港公路物流成本比高速公路贵7倍左右。产业用地即显不足,经济开发区新材料产业园区现占地3200亩,由于部分土地已有企业布局,目前实际可利用土地约2000多亩,可供新项目落地的空间狭窄。石油化工、新兴制造、港航物流等高级专业人才依然紧缺,难以为本岛产业新城建设提供技术力量和智力支持。

(四)人口规模和质量不能满足本岛经济社会发展需要。

多年来的多种原因造成本岛和全县户籍人口、户籍居住人口连年负增长,常住人口规模小。2018年底全县60周岁以上老年人口达32.55%,在全省县(市区)中最高。本岛的人口现状是规模小、结构差、拉动力弱。截止今年6月底,本岛在册的户籍人口106991人、外来人口27432人,但在册户籍人口中有约2.5万长期在外定居,本岛实际常住人口仅10万多点,再剔除低技能、低消费群体4万多人,真正能拉动社会生产和消费的群体仅6万多人。当前的人口规模和质量难以支撑产业用工、市场消费和城市扩容,对数字经济、房地产、教育医疗等产业,对政府买单、兜底政策等产生多米诺骨牌效应,如长此以往,将会走向萧条乃至衰落。

(五)城市建设和服务不能满足居民需求,留居能力不强。

尽管我县不断推进城市建设和公共服务质量提升,但城市建设水平、市容面貌与兄弟县区相比还有距离,社会公共服务、消费服务仍滞后于群众日益提升的需求。城市建设和服务的相对滞后性,不但弱化了县城对外来新居民的留居能力,还使户籍人口不断外流。以对人口集聚和稳定起重要作用的普通教育为例,县内群众采取到临城等地购买学区房的形式送子女外出就学,20162018年三年仅“小升初”本地生源外流分别为120人、154人和142人。

四、高质量建设本岛产业新城的建议

(一)以壮大产业经济为根本,大力培育发展石化经济区块链。

高质量建设本岛产业新城必须充分依托产业发展,才能达到以产引人、以人旺城的效果,从而实现产城融合的目标。鄂尔多斯市耗资近百亿、历经十五年打造的康巴什新区就因缺乏产业依托而成为空城。因此在巩固发展船舶工业汽配、海工装备、海洋物流、旅游等产业的同时,紧紧围绕绿色石化基地大力培育发展石化经济区块链。培育发展石化经济区块链,我县必须加强与浙石化的互动和深度合作,建议:⑴县里选派少而精的得力干部到浙石化重点部门挂职,在服务企业的同时了解动态,介入招商引资;⑵建立地方主要领导和浙石化高层参加的定期联席会议制度,共同推进联动发展的战略问题、重要决策;⑶舟山绿色石化基地管委会已驻鱼山全面开展工作,我县可仍然坚持县领导带领县属有关部门到鱼山现场办公的优良传统。

根据浙石化外协产品清单和我县实际,本岛重点发展石化中下游制品业、仓储物流和运输业、环保治污业、生产性服务业、化工机械制造业、石化贸易业等产业。石化中下游制品业以绿色石化基地上游制品为原料,以烯烃为发展方向,以汽车配套制品、生物医疗制品、色母粒等为核心产业发展,联动发展其它制品,构建石化中下游产业圈。仓储物流和运输业以我县现有陆海运输力量或引进注册的大企业为核心,组建专项运输组织进行专项服务,寻机发展物流设备制造业,构建仓储物流运输产业圈。环保治污业以污染治理服务与环境监测服务为核心,努力发展环境设备产业,联动信息平台、技术研发、人才培育等要素,构建环保治污产业圈。生产性服务业以石化维保、一体化职业教育培训、检验检测、计量认证等为核心,抓住石化维保产业体量大、前景稳定的优势,加大招商和产业培育力度,挖掘县内现有的石化培训基地和国家级汽船配检测中心潜力,配套创新孵化服务,联动专业院校所、产业园区、企业等外部资源,构建生产性服务圈。化工机械制造业以绿色石化基地为主市场,重点制造炼化生产专业设备、易损设备、压力容器等产品,围绕浙石化需求和标准,引导县内现有制造业加快转型,汽船配制造业兼跨生产石化易损配件,海工装备制造业发挥石化大型设备最适合海运的优势,生产模块化、大型化的乙烯裂解炉等炼化装备,构建化工机械制造圈。石化贸易业以石油化工品商贸为核心,依托绿色石化基地、自贸区衢山油品储运基地、新材料产业园区开展油品及化工制成品贸易,联动液化石油气(LPG)本岛供应及法务、中介、楼宇经济、商务地产、金融服务,构建石化贸易服务圈。

着重围绕以上产业开展精准招商和孵化培育,鼓励引导化工新材料企业加强与关联产业及本地已形成的产业进行横向联结,推进化工新材料产业向集群化发展。建立完善石化经济区块链高新技术产业的引进和投资激励机制,对符合高新技术产业的项目,在原激励政策的基础上再按实际投资和产出等指标给予一定比例奖补。岱山经济开发区要加快新材料产业园区污水处理、研发大楼、园区道路等基本设施建设及2m2标准厂房的建设,加快已落地的舟山海宏、瑞程石化等项目及早释放产能,同时要紧盯浙石化物流配套项目、江苏中信国安新材料等一批在谈项目。加快推进油品及石化制品贸易的商务中心建设,对注册地在我县的贸易类企业及关联机构,除享受《关于进一步加快我县服务业发展的若干政策》外,视情给予“一企一策”。

(二)以创新招商机制为突破,做大做强新材料产业园区。

借鉴河北固安县工业园、无锡(南长)国家传感中心产业综合体、镇江京口区大禹山产业园、嘉善高铁经济开发区等招商、建设和运行的先进经验,创新岱山经济开发区的招商方式和运行模式,大胆引进集新材料产业园区招商引资、开发建设、运行管理为一体的全流程综合运行服务商,如华夏幸福基业、招商蛇口、启迪协信、亿达中国等著名的产业园区综合运行商。结合我县目前情况,首推战略合作伙伴为浙石化,由县国投公司与浙石化合资成立新材料产业园综合运行公司(可由浙石化控股),根据浙石化生产经营的全产业链需要,开展产业园的整体招商、基础建设、运行管理等。经济开发区管委会和产业园综合运行商各司其职,管委会负责产业园规划、监管和项目把关。如果此运行模式能在新材料产业园区得到实践,将进一步加深地方与浙石化的紧密度,真正使地方经济得益于浙石化的外部经济效应,我县产业架构也将迎来深度调整和优化,石化经济区块链也能早日形成。

此构想虽未征求浙石化决策层的意见,但调研组和浙石化研究中心的负责人探讨后一致认为这种合作模式可实现地方和企业互利共赢。我县借助浙石化行业优势,拓宽招商线路,突破以优惠政策为导向的招商形式转变为以产业环境为导向的招商形式,借助浙石化全产业链渠道,由近及远线性发展,提高招商针对性和成功率;可以加快形成石化配套产业的集聚效应,完善石化配套服务建设,最大程度地协同浙石化共同服务其上下游供应链、客户群,从而提高产业配套水平和能力。

(三)以突破瓶颈制约为抓手,优化生产力布局和要素资源配置。

推进本岛高质量产业新城建设,我县面临着较多的瓶颈制约和短板,尤其是当前处于史上最严的用海和融资管控期,因此优化本岛布局和要素配置成为盘活用好存量资源的有效途径。海岛环境承载能力有限,本岛应合理评估容量目标,确定产业布局规模并预留适当的拓展空间,通过优化配置来实现生产效益最大化。⑴要强调本岛作为产业承载、旅游枢纽、联系内外、统领县域的功能,为产城联动提供基础保障。⑵要把握大桥所带动的桥头堡作用,引导本岛的城市发展格局,生活主城集约发展,建设双峰新区;海洋产业集聚区依托岱山经济开发区重点向西北拓展;自贸服务区依托北部围垦区发展。⑶要远期利用现有的工业用地,作为产业转型的存量空间,吸纳沪舟大通道带来的外溢效应和升级机会。⑷要严格保护生态红线,保护磨心山城市绿心生态环境,保护本岛东部岸线,打造海岛岸线的景观功能。

未雨绸缪,要全力保障新材料产业园区的用地用工需求。新材料产业园区起步伊始就面临用地不足问题,要加快深化“亩均论英雄”改革和“僵尸企业”处置进度,为新材料产业园区腾出产业承接空间,加快2550亩三类工业用地成功审批。要坚持推进“标准地”改革,严把项目准入关,如新材料产业园区的3200亩产业用地按“标准地”出让最终可实现税收约3.6亿元。针对新材料产业园区用地不足问题,要加快产业用地储备,着手双合互通以东、殡仪馆以北滩涂及青黑、后岸盐田的规划、造地等前期工作。要突破新材料产业园区三类工业用地的环保审批瓶颈,以区域环境容量为前提,促进“一企一批”向整体审批迈进。加大产业链人力资源的保障工作,特别是需求庞大的实操型熟练工人资源,如新材料产业园区按全规模运作测算,需要2.5万名左右产业工人,县人社部门要大力拓展产业所需的人力资源保障渠道,与劳动力输出地区开展更多的协作和订单式培训。

抓住时机探索本岛行政区划和行政管理体制改革,实施撤镇建街道,突破城市建设和产业承接的政策性、资源性制约,为规划和土地的统筹利用开辟出政策性操作空间。当前国家对县人民政府能不能设立街道办事处还没有严格的政策和标准,县以下行政区划和行政管理体制的调整改革仍由省民政厅操作、省政府批准,我省已有德清、云和、庆元等十多个县报省政府批准后实施了撤镇建街道改革,山东、河北等十多个省也在实施,在国家尚未出台规范措施前,我县应抓住窗口期加紧实施,为迎接沪舟大通道的外溢效应、石化经济区块链加速形成、城市扩张提前留出政策空间。

(四)以创新开发模式为载体,推进双峰新城招商建设并联式开发。

双峰新城是本岛产业新城的核心组合,如能早建成,将对我县的城市容量、档次、形象产生颠覆性的提升。目前,我县房地产市场规模小,通过土地回笼开发资金不大现实,又恰逢国家严控地方政府举债融资行为,“无米之炊”困境将拖延双峰新城的开发建设进程。目前,以授予特许经营权的形式引进城市综合运行商,对特定区域实行整体开发和运行已成为城市开发建设的新模式,而且这种模式还处于窗口期,由城市综合运行商接受合作区域政府的委托,在规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业招商发展、城市运营六大领域,为区域开发建设提供全流程综合服务方案。

河北固安县采取PPP模式,2002年引进我国最大的城市综合运行服务商华夏幸福基业,由其承担产业新城的规划设计、基础设施和公共设施开发、城市运行管理、产业招商责任,政府负责对合作协议的监管、风险控制、引进产业项目的审批监督。通过这种模式在原先落后的固安工业园区的基础上,建设发展成为产城合一的新城并向中等城市发展,2015年固安模式被国务院通报表扬,在十九大召开之际入选全国“砥砺奋进好故事”案例之一,近期又被国家发改委列为PPP示范典型推广。为我县双峰新城项目设计的英国阿特斯金公司就推荐华夏幸福基业为双峰新城建设运行商之一。2013年起至今,我国已有河北霸州市、香河县,广东江门市,四川仁寿县,浙江嘉善县,江苏溧水区、京口区等几十个地方政府采取委托国内知名大型城市运行商开发新城区,舟山市政府也采取此模式委托中交建整体开发建设和运行小干岛中央商务区。

在当前环境下我县双峰新城对城市运行商来说主要有以下几点吸引力:⑴规模不大,规划区只有5.9 Km2、城市设计区仅3.6 Km2,对大型城市运行商来说只不过是一个配套设施较齐全的大型商住区,投入和风险相对小,投资回报期也相对短。⑵各类外溢效果集聚,石化经济区块链的打造、自贸区红利的逐渐凸现、江海联运服务中心的功能组合、未来沪舟大通道桥头堡的战略地位等外溢效应都将汇聚到双峰新城。⑶毗邻上海大都市及今后优越的交通组织、稀缺的临海区块,使高档地产、自贸商务、现代物流、石化研发、会展会议、海洋文旅等产业培育发展优势明显。因此建议:在当前的经济、政策环境下,加快我县双峰新城开发建设进程的最佳途径,宜引进集招商、建设、运行于一体的大型城市综合运营商作为战略合作伙伴来实施,其综合效益优于以往分项目建设这种零敲碎打式的开发模式。

(五)以提高留居能力为目标,实施城市设施和服务功能的双提升。

人口各项指标是一个区域经济社会繁荣衰落的重要标志。要把人口留居能力建设作为我县当前经济社会发展的重中之重任务之一,强化人口经济理念,象重视招商一样重视招人、留人,招来人就是招来经济,留住人就是留住市场、留住繁华。客观地期望,在本岛户籍人口多年持减、已进入深度老龄化的状态下,本岛尤其是城区未来规模呈多少大、人气指数高不高、市场消费旺不旺关键就看能吸引多少石化链产业人员在本岛安家落户。与前些年船舶工业鼎盛期的外来人口大规模增加相比,本轮(三产人员除外)新增外来人口呈三个特征:⑴工作岗位稳定,在岱安家落户有意愿;⑵人口质量高,大多处于2430岁左右,文化程度多数在本科大专以上;⑶收入稳定、消费观念新,能持续、有效地拉动商贸服务业和房地产业。因此,我县要加大筑巢引凤力度,以时不我待的紧迫感与市区竞争留人,预防和减少浙石化及关联企业职工工作在本岛、生活在市区的现象,通过城市承载能力和公共服务的双提升来增强留居能力,特别要针对新增集聚人群的结构特征,提供优质的城市公共服务和生活需求。一是要发挥教育对人口集聚的杠杆作用。必须抢先布局和建设高质量的教育机构,建议在毗邻浙石化职工住宅区的原党校地块调整规划,建设一所高质量的九年一贯制学校及幼托、幼教机构,并结合浙石化生产规律提供寄宿、全托等服务。二是要发挥婚姻在人口留居中的生根作用。适婚年龄的男性青年多、在岱婚恋难是当前最困扰浙石化及关联企业的一个重大严峻问题。县妇联、团县委等组织要定期了解,掌握情况,充分发挥我县行政企事业和社会“红娘”作用,把此工作作为岱山可持续发展的政治任务、中心任务,让更多的男女青年在岱山安居乐业。县总工会、县人才发展服务中心、县人力社保局、高亭镇等要积极介入此工作。三是要发挥文化和商贸业的生活生产保障作用。补齐缺乏高档次的文化、住宿、购物等消费场所的短板,满足较大群体尤其是浙石化及关联企业高学历男青年的消费需求。由于当前我县无高档宾馆,前往浙石化洽谈业务的客商基本入住市区,导致商务活动“主场转移”。要督促海中洲大酒店尽快开业运行,并强势推进已摘地多年的海中洲商业广场动工,并引进凯虹、银泰等商业体综合运行商,将其打造成中高档类休闲消费的中小型商业综合体;督促商贸商住“半拉子”工程尽快完工;督促土地已摘牌却无力开发的企业采取破产、退出另找接盘者、政府低价回购等途径处置。

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